नेपालमा संघीयता अभ्यास र अनुभव




अच्युतप्रसाद पौडेल ‘चिन्तन’
झन्डै २४० वर्ष पुरानो एकात्मक राजतन्त्र प्रणालीको शासनव्यवस्था समाप्त भई हाम्रो मुलुक संघीय लोकतान्त्रिक राज्यप्रणालीमा परिणत भएको छ । स्वतन्त्ररुपमा रहने स–साना राज्यहरुको आ–आप्mनो छुट्टै अस्तित्व रहने, पर्याप्त स्वतन्त्रतादेखि स्वायत्ततासम्म र कतिपय अर्थमा आत्मनिर्णयको अधिकारसम्म प्राप्त गरेका स–साना राज्यहरु मिलेर संघीयस्वरुप निर्माण हुने गर्छ ।

स–साना राज्य भनौँ संघहरु सवैजसो विषयवस्तुहरुमा पूर्ण स्वायत्त र स्वतन्त्र हुन्छन्, केन्द्रीयस्तरमा एकत्रित र संगठित हुन्छन् । गलामा पहिरने मालाहरुमा प्रत्येक फूलका आफनै विशेषताहरु हुन्छन् र सूत्रबद्ध भई शोभा दिन्छन् भनिएझँै ! स्पष्टरुपमा भन्नुपर्दा राष्ट्रिय एकता र अखण्डतामा आवद्ध स्वतन्त्र राजनैतिक संघहरुको समष्टि नै संघीयता हो । संघीय राज्य प्रणालीमा केन्द्रिकृत राज्य र त्यसअन्र्तगत बहुल संघीय राज्यहरु हुने गर्छन् र प्रशासनिक संरचनाहरु पनि फरक फरक हुने गर्छन् । नेपालको परिप्रेक्षमा सर्वथा नयाँ र नौलोरुपमा बामे सर्न लागेको संघीय प्रणाली र यसका प्रशासनिक संरचना एवं चुनौतीहरुबारे चिरफार गर्ने यस लेखको मूल उद्देश्य रहेको छ ।

मुलुकको राष्ट्रियता कमजोर भएको छ । सुगौलीको सन्धिपछि कायम भएको मेची–महाकाली भूगोल हामीले दरिलो र भरिलो बनाउनै पर्छ । सीमा विवादको प्रसंग खुलेर बाहिर आएको छ । भाइचाराको सम्बन्ध दक्षिण हाम्रो मितेरी साइनो मजबुत हुनुपर्छ । सुगौली सन्धिपछि मुलुकमा भक्तिधाराको प्रवाह बढेको हो । भानुभक्तले रामायणलाई त्यतिकै लोकभाषामा उजागर गरेका होइनन् । राष्ट्रियताको मियो राजनीतिमै हुन्छ । केही दशकयतादेखि राजनीति रंगकर्मीहरुको थलो बनेको छ । सानोतिनो झरीमा पनि दिल्लीको छाता नओढी सुख छैन । चालु नयाँ राजनीतिक परिवेशको सूत्रपात बाह्रबुँदे सम्झौता दिल्लीमै भएको थियो । नेताहरु उतै पढे, उतै हुर्के र उतै साथीभाइ बनाए । खानपिन, बसउठ, रहनसहन सबैतिर सिकियो । यताबाट निर्वासित हुँदा होस् वा स्वतन्त्र जीवनयापन गर्दा होस्, भाषा संस्कृतिले डो¥याएर होस् वा सामाजिक परिवेश विहावारी, लेनदेन, आर्थिक लेनदेन बजार विविधीकरण या भनौं धार्मिक, सांस्कृतिक परिवेशले नेपाल भारतको सम्बन्ध पुरानै युगदेखि प्रगाढ रहिआएको छ ।

गान्धी, नेहरु पुराना पुस्तादेखि मोदी युगसम्म नेपाल भारतको सम्बन्ध चिसो तातो हुँदै अध्ययन, अवलोकन, आरोह, अवरोह हुँदै लामो इतिहासदेखि हालसम्मको धरातलमा आइपुगेको छ । पटक–पटकको सीमा विवाद, आर्थिक नाकाबन्दी कुनैबेला भात भान्सा बन्द स्वासप्रस्वास रोकिँदा पनि अबोध बालकझै निरीहझै बस्यौँ हामी भक्ति र भजन गर्दै । अधिकांश हाम्रो अर्थ बजार आयात निर्यात भारतीय भूमिको विकल्प छैन आजसम्म । मजासँग चल्दै आएको तातोपानी व्यापार नाका लामो समयदेखि बन्द छ । काठमाडौँ–केरुङ बाटो साह्रै असजिलो छ । कसरी हो कुन्नी हाम्रा वीर बहादुर शाहले केरुङ–कुती सम्म व्यापार सहज बनाए ।

राष्ट्रियताको मियो राजनीतिमै हुन्छ । केही दशकयतादेखि राजनीति रंगकर्मीहरुको थलो बनेको छ । सानोतिनो झरीमा पनि दिल्लीको छाता नओढी सुख छैन । चालु नयाँ राजनीतिक परिवेशको सूत्रपात बाह्रबुँदे सम्झौता दिल्लीमै भएको थियो । नेताहरु उतै पढे, उतै हुर्के र उतै साथीभाइ बनाए । खानपिन, बसउठ, रहनसहन सबैतिर सिकियो ।

भूपरिवेष्ठित भूमिको कारण मात्र राष्ट्रियता कमजोर भएको भन्ने पक्कै होइन । राष्ट्रियता भन्नु भूगोल मात्रै होइन । मुटु पनि हो । मायाविना मुटुको धड्कन चल्न सक्दैन, माया भन्नु स्वदेशको माया हो, स्वदेशीपन हो । नेपाल अरुको उपनिवेशमा परेन तर आर्थिक औपनिवेसिकता, पर निर्भरता, भाषिक औपनिवेशिकता, आयातित संस्कृतिले मुलुकको राष्ट्रियतालाई गल्र्याम गुर्लुम ढालेको छ । मुलुकमा रोजगारी छैन । स्वेच्छा वा विवसताले नेपालीहरु विदेसीएका छन् । बूढाबा आज घर गोठको चिस्यानमा छन् । छोरो जापानमा छ, बुहारीलाई लण्डनको चिसोले छोला भन्ने डर छ । छोरी कोेरिया छिन्, उनका पति अर्थात् जुवाइँ कतारमा छन् । सालो बैंककमा छ, साली अष्ट्रेलियामा । सासु ससुरा सम्धीहरु यतैउतै शहरमा कोठा खोजी बसेका छन् ।

आयातीत सामान र तिनबाट हामीले विकासको मूल फुटाउने इच्छा गरेका छौं । मुलुको राष्ट्रियतारुपी गाडी बलियो हुन आफ्नै धर्म, संस्कृति, भाषा र भूमिरुपी चार पाङ्ग्रा हुन जरुरी छ । भूमिको कुरा माथि भयो । भूमिमा पनि कहिल्यै टनकपुर र महाकाली सन्धिको कुरा छ, कहिले चाँदनी दोधाराको, कहिले लिपुलेकको, कहिले कोशी सम्झौताको, कहिले त्रिवेणी–सुस्ताको, कहिले मेचीपुल वरिपरिको सीमानाको ।

विश्वमान चित्रमा झण्डै सात अर्ब बढी जनसंख्यामध्ये २८ वटा मुलुकमा बसेका स्पेन, सुडानदेखि कंगो, इथियोपियादेखि माथि उल्लेखित मुलुकमा रहेका सात अर्व मध्येका चालीस प्रतिशत बढी जनताले हाल संघीयताको रसास्वादन गरिरहेका छन् । संघीयतामा जाने आफ्ना आधार र पूर्वाधार बनाएका ती जनतामाझ आआप्mनै पृष्ठभूमि र परिवेशहरु छन् । कतिपय मुलुकहरुले सिद्धान्ततः संघीय प्रणालीलाई आत्मसात् गरे पनि अनेकौ चुनौती र विद्यमान समस्याहरुका कारण व्यवहारतः एकात्मकस्वरुपबाट माथि उठ्न सकेका छैनन् पनि ! यसको ठीक उल्टो कतिपय राज्यहरुले सिद्धान्ततः एकात्मक राजनैतिक प्रणालीलाई आत्मसात् गरे पनि पर्याप्त आधार पूर्वाधार र विकास निर्माणदेखि जनस्तरसम्मको शैक्षिक चेतनाले गर्दा व्यवहारतः संघीयप्रणाली लागु भैरहेको पाइन्छ । विकसित मुलुक एशियाको संभ्रान्त जापान, इन्डोनेशियादेखि विश्वका अन्यमुलुकहरु पेरु, इटलीदेखि कोलम्वियासम्म पुग्दा यस्तो पाइन्छ जुन मुलुकहरुले कानुनतः एकात्मकता देखाए पनि पर्याप्त अधिकारको पूर्ण व्यवस्थाले ती संघीय स्वरुपको ढाँचामा रहेका देखिन्छन् । स्थानीय एवं क्षेत्रीय सरकारहरु पूर्णरुपेण सवल र सक्षम देखिन्छन् ।

मुलुकको परिवेश, त्यहाँको जनाधार, जनचासो, पर्याप्त स्वायत्तता धान्न सक्ने खुवी, तल्लो तहसम्मको चेतना, पर्याप्त विकास र निर्माण एवं भौतिक पूर्वाधारले मुलुकलाई संघीयतातर्फ घचघच्याउँछ । अर्को कुरा, विशाल भूगोलको कारण केन्द्रीय राज्यको वेफुर्सदी र हरेक जनचासोको विषयमा केन्द्रको मुख ताकिरहनु नपर्ने वातावरण सृजना गर्नु विभिन्न अवस्थाहरुका कारण मुलुक संघीयतामा प्रवेश गर्छ । वृहत्तर राष्ट्रिय सुरक्षा, कुटनैतिक मामिला, निष्काशन गर्ने मुद्रा एवं टिकटहरु, प्रतिरक्षाका विषयवस्तुहरुबाहेक दैनिक सबै प्रशासनिक विषयवस्तुहरुमा स–साना राज्य, संघहरुमा अधिकार हस्तान्तरित हुने राज्य प्रणालीको स्वरुप अंगीकार गर्ने पद्धति विकसित भएका संघीय राज्यहरुको आपसी विवाद भएमा भने संघीय सर्वोच्च अदालतवाट निरुपण हुने सिद्धान्तलाई व्यवहारतः अंगीकार गरिएको पाइन्छ ।

हाम्रो मुलुकको परिवेश विश्वका विकसित संघीय राज्यहरुको प्रयोगभन्दा भिन्न छ । यो सर्वथा नौलो अभ्यास हो । हाम्रो जस्तो परिवेशबाट संघीयता आरम्भ भएको संसारमा कहीँ पनि उदाहरण छैन । यद्यपि मुलुकको प्राचीन इतिहासलाई नियाल्दा लिच्छविकालीन राजनैतिक स्वरुप एवं मल्लकालीन राजनैतिक प्रणालीले संघीयताको स्वरुपको छनकसम्म दिन्छन् । वि.स. १८२५ को गोर्खा राज्यको विस्तार र नेपाल एकीकरणअघि संघीय गणराज्यको स्वरुपसँग झण्डै तालमेल हुने परिवेश देखिए पनि मुलुकको विषम् भौगोलिक स्थिति र आर्थिक परिवेशले तत्कालीन राजा पृथ्वी नारायण शाहले साविकको राज्य संरचनालाई परिवर्तन गरी एकात्मक, एकसूत्रीय गरी सिंगो मुलुकको एकीकरणबाट एकसूत्रात्मक राजतन्त्रात्मक मुलुक हाम्रो नेपाल भनी चिनाइएका प्रसंगहरु इतिहासमा पाइन्छन् । लिच्छविकाललाई मुलुकको स्वर्णयुग भनिए पनि मल्लकालीन इतिहासमा राजा–रजौटाहरुको आपसी विवादले रगतको खोलो बगेकै देखिन्छ । अन्तिम मल्लहरुको अवसानदेखि कोतपर्व, भण्डारखालपर्व, अलौपर्वसम्म र वि.सं. २००७ अघिसम्म पनि धेरै व्यक्तिहरुको अवसान र मानिसहरु मूला काटिएझँै काटिएको इतिहास पनि हाम्रा सामु जगजाहेर नै छ ।

१०३ वर्षे राणाशासनलाई चिरेर प्रजातन्त्रको अभ्यास गर्न आतुर नेपाली जनताले एकीकरणका सूत्रधार पृथ्वी नारायण शाहका वंशज श्री ५ त्रिभुवन, श्री ५ महेन्द्र र श्री ५ वीरेन्द्रको शासनसत्तासम्म प्रजातन्त्रको अभ्यास र पुनः अभ्यास गर्दागर्दै कयौँपटक मुलुकको कानून संविधान लेखन र पुनर्लेखनपश्चात् जनताले राजनैतिक स्वरुपमा आप्mनो पहुँच प्रत्यक्षतः अनुभूति नगरेको महसूस गरे । अन्ततः वि.सं. २०५२ देखि आरम्भ भएको सशस्त्र जनयुद्धमा हजारौँँ व्यक्तिले ज्यान गुमाए । अर्बौंको धनसंपति नोक्सान भयो ।

नेकपा माओवादीको आह्वानमा मुलुक शसस्त्र युद्धमा होमिएकै क्रममा अकल्पनीय राजदरवार हत्याकाण्ड संगसंगै शाहवंशीय राजा श्री ५ वीरेन्द्र र उनका अनुयायीहरु समूल नष्ट भए । बाँकी रहेका राजा वीरेन्द्रका भाइ ज्ञानेन्द्रलाई पनि जनआन्दोलन २ पछि निर्मित शान्तिपूर्ण संविधानसभाको पहिलो वैठकवाट वि.सं. २०६५ जेष्ठ १५ गतेदेखि राज्यच्यूत गरी २४० वर्षे लामो मुलुकको एकात्मक शासन प्रणालीलाई समाप्त गर्दै हाम्रो मुलुक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा प्रवेश गर्न पुग्यो ।

नेकपा माओवादीले चलाएको सशस्त्र आन्दोलनपछि वि.सं. २०६२÷६३ का प्ररम्भिक दिनहरुमा भएका सवैजसो राजनैनिक दलहरुको संलग्न जनआन्दोलन २ को सफलतापछि निर्माण भएको अन्तरिम संविधान २०६३ को धारा ४ ले ‘नेपाल एक स्वतन्त्र, अभिभाज्य, सार्वभौमसत्ता सम्पन्न, धर्मनिरपेक्ष, समावेशी र संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य’ भनी पुष्टि गर्यो । संघीयताको विषयमा स्पष्ट गर्दै आन्तरिम संविधान २०६३ को प्रस्तावनामा ‘राजतन्त्रको विधिवत् अन्त्य गरी नेपाल एक संघीय लोकतान्त्रिक, गणतन्त्रात्मक राज्य’ भएको घोषणा गर्यो ।
सोही संविधानको धारा १३८ ले राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचनाबारे बोल्दै उपधारा (१) ले ‘वर्गीय, जातीय, भाषिक, लैंगिक, साँस्कृतिक, धार्मिक र क्षेत्रीय भेदभावको अन्त्य गर्न राज्यको केन्द्रीकृत र एकात्मक ढाँचाको अन्त्य गरी राज्यको समावेशी ुलोकतान्त्रिक र संघीय शासन प्रणालीसहितको अग्रगामी पुनर्सरचना गरिनेछ’ भनी उल्लेख भयो ।

उपधारा (२) ले राज्यको पुनर्संरचना गर्ने क्रममा सुझाव दिन एक उच्चस्तरीय आयोगको गठन गर्यो । त्यस्तो आयोगको गठन, काम, कर्तव्य, अधिकार र सेवाका शर्त नेपाल सरकारले निर्णय गरे बमोजिम हुने र उपधारा (३) ले राज्यको पुनःसंरचना तथा संघीय शासन प्रणालीपछिको स्वरुप सम्बन्धी विषयको अन्तिम टुंगो संविधानसभाले निर्धारण गरेबमोजिम हुनेछ भनी उल्लेख गर्यो । सोही बमोजिम हाम्रो सविधान आइसकेको छ । हामी अहिलेसम्म पनि संघीयताको अभ्यास गरिरहेका छौं । पूर्णरुपले संघीताको कार्यान्वयन नहुन्जेल मुलुकमा स्थायी शान्ति हुने देखिँदैन ।

 

प्रतिक्रिया दिनुहोस्